文｜付萌 耿夢然

今年3月4日，歐盟委員會公布《工業(yè)加速器法案》（IAA）提案，針對外國企業(yè)投資電池、電動汽車、光伏、關(guān)鍵原材料四大新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，提出一系列限制性要求。法案的核心目標(biāo)是強行提振“歐盟制造”，部分條款設(shè)計帶有鮮明且濃重的貿(mào)易保護主義色彩，因此自醞釀以來便爭議不斷，引發(fā)可能抬高全球貿(mào)易壁壘的擔(dān)憂和批評。中國商務(wù)部對此提出嚴(yán)重關(guān)切，指其構(gòu)成投資壁壘和制度性歧視，將加大中國企業(yè)投資歐盟的不確定性。

當(dāng)前，法案因歐盟內(nèi)部存在分歧仍未敲定最終文本，但相關(guān)動向已釋放出歐盟產(chǎn)業(yè)政策變化的信號——從市場自由主義轉(zhuǎn)向更具排他性的保護主義。對在歐競爭的中國企業(yè)而言，意味著未來將在市場準(zhǔn)入、制度合規(guī)、外部監(jiān)管等方面面臨更大壓力。對此，中企需要采取積極靈活的防御策略，以“合規(guī)先行、磋商談判、法律維權(quán)”的多維應(yīng)對之道，努力在外部保護主義的寒風(fēng)中開辟新的生存空間。

筑墻：多項條款保護主義色彩濃厚

根據(jù)歐盟委員會官網(wǎng)發(fā)布的新聞公報，IAA法案旨在強化歐洲產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，通過設(shè)置了一系列限制性條款，試圖構(gòu)建以“經(jīng)濟安全”為名的制度性圍堵。

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一是公共采購層面，強化“歐盟制造”要求。法案要求在公共采購和政府補貼項目中，對鋁業(yè)、水泥、鋼鐵、風(fēng)力渦輪機、電解槽及電動汽車等戰(zhàn)略行業(yè)引入本地化含量與低碳生產(chǎn)的雙重標(biāo)準(zhǔn)，如電動汽車零部件的本土含量需達(dá)70％，低碳鋁需達(dá)25％，并可根據(jù)需要延伸至化工等其他能源密集型行業(yè)。歐盟試圖通過設(shè)定“歐盟制造”與低碳標(biāo)準(zhǔn)門檻，倒逼本土產(chǎn)業(yè)升級，鞏固工業(yè)根基。

二是投資準(zhǔn)入層面，劃定多條限制紅線。法案最具爭議的部分是針對外資的定向約束條款，重點覆蓋電池、電動汽車、光伏、關(guān)鍵原材料四大新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。對單筆投資額超1億歐元的重大項目附加嚴(yán)苛條件，若單一第三國相關(guān)領(lǐng)域全球產(chǎn)能占比超過40％，需滿足外資持股比例不超過49％、強制性轉(zhuǎn)移技術(shù)與知識產(chǎn)權(quán)、歐盟員工雇傭比例不低于50％等多項要求。這些針對單一供應(yīng)來源的防御性措施，將迫使中國企業(yè)在進入歐洲市場時“分享紅利”。

三是對外開放層面，構(gòu)建“可信伙伴”清單。法案構(gòu)建排他性“可信伙伴”體系，僅對與歐盟簽訂自貿(mào)協(xié)定或加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（GPA）的國家（如英國、加拿大、美國、日本），給予產(chǎn)品“等同于歐盟原產(chǎn)”的優(yōu)惠待遇。而中國并不在該名單上，意味著中國企業(yè)在歐盟將面臨不公平的競爭環(huán)境。這種基于政治因素而非產(chǎn)品質(zhì)量的歧視性規(guī)則，帶有明顯的圈層化開放特征，暴露出歐盟保護主義抬頭的趨勢。

值得警惕的是，IAA法案并非歐盟單邊保護主義的唯一手段或工具。自2025年以來，歐盟已頻繁動用貿(mào)易救濟調(diào)查、《外國補貼條例》《國際采購工具》等政策工具，層層限制第三國（主要是中國）產(chǎn)品或企業(yè)進入歐盟市場，形成全方位、系統(tǒng)性的貿(mào)易壁壘網(wǎng)絡(luò)。

爭議：法案“落地”前景仍存變數(shù)

這份看似加速歐洲工業(yè)發(fā)展的法案，自醞釀以來便爭議不斷，不僅歐盟各成員國對此意見不一，還遭到國際社會的廣泛反對。

在歐盟內(nèi)部，圍繞法案的必要性和效果存在明顯分歧。目前，支持者主要包括歐盟委員會、歐洲議會中間派力量以及法國、意大利等國政府，希望通過“歐洲優(yōu)先”政策保護本土產(chǎn)業(yè)。但瑞典、捷克、德國、愛沙尼亞、芬蘭、荷蘭等多數(shù)成員國明確提出質(zhì)疑與反對。德國擔(dān)心嚴(yán)苛的保護主義政策會引發(fā)貿(mào)易摩擦，影響本國企業(yè)競爭力；愛沙尼亞、芬蘭、瑞典、荷蘭等六國聯(lián)名致信反對，直指保護主義條款將嚴(yán)重削弱歐洲制造業(yè)的全球競爭力。

在國際層面，美國、英國、日本、加拿大等歐盟貿(mào)易伙伴也對相關(guān)規(guī)則表示擔(dān)憂，認(rèn)為在公共采購中強化“歐盟制造”、提高本地化門檻，可能推高企業(yè)成本并形成新的貿(mào)易壁壘。國際輿論對法案的批評態(tài)度更為鮮明。《日經(jīng)新聞》評論指出，歐盟新版法案的保護主義色彩極其濃重；香港《南華早報》更是將其定性為顛覆歐盟數(shù)十年自由貿(mào)易理念的“政治炸彈”。

根據(jù)歐盟委員會公報，下一步，新提案將提交歐洲議會和歐盟理事會審議協(xié)商。有專家分析，這項歐盟醞釀已久、意在提升歐洲競爭力的重要法案大概率會通過，但由于成員國內(nèi)部分歧較大、出于對對外貿(mào)易關(guān)系的顧慮，其最終版本的立場可能會有所軟化，如本地含量的要求更靈活、適用范圍有所收窄等，未來執(zhí)行過程中也可能回調(diào)，因此最終“落地”情況仍面臨諸多不確定性。

風(fēng)險：對“中國制造”造成實質(zhì)性影響

IAA法案借產(chǎn)業(yè)振興之名行貿(mào)易保護之實，嚴(yán)重違背多邊貿(mào)易規(guī)則、擾亂全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，中企在歐洲市場可能面臨更高門檻和更嚴(yán)限制。

一是市場準(zhǔn)入壁壘升級，擠壓中企市場份額。在IAA框架下，企業(yè)需同時滿足低碳產(chǎn)品認(rèn)證、原產(chǎn)地規(guī)則、信息披露等多項要求方能參與市場競爭。這種制度化篩選機制顯著抬高中企進入歐盟市場的門檻，尤其是依賴“國內(nèi)制造—跨境出貨—歐洲分銷”模式的企業(yè)將面臨最直接的擠壓，我國相關(guān)行業(yè)企業(yè)在歐的價格優(yōu)勢、市場份額將受到明顯約束。

二是運營合規(guī)成本激增，戰(zhàn)略布局亟待重構(gòu)。法案提出了嚴(yán)格的本地化要求，如歐盟員工雇傭比例不低于50％等，這將大幅增加中國企業(yè)在歐的人力、采購和運營成本。長遠(yuǎn)來看，中企或?qū)⒈黄燃訌姳镜匮邪l(fā)或重新調(diào)整對歐市場的生產(chǎn)與供應(yīng)鏈布局，改變自身的組織、投資方式和經(jīng)營結(jié)構(gòu)，削弱原有的規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，極大推高生產(chǎn)成本。

三是面臨技術(shù)流失風(fēng)險，長期競爭力被削弱。中國在電動汽車、動力電池、太陽能光伏等領(lǐng)域的全球主導(dǎo)地位，已成為歐盟的心頭之患。面對無法通過市場競爭超越的中國企業(yè)，歐盟選擇以規(guī)則重塑賽道——要求強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、許可知識產(chǎn)權(quán)等，迫使中企在進入歐洲市場時“分享紅利”。這可能導(dǎo)致中國企業(yè)的核心技術(shù)和商業(yè)秘密在“技術(shù)合作”的名義下被迫轉(zhuǎn)移，削弱其長期競爭力。

四是監(jiān)管不確定性增加，加劇全球市場分化。法案與歐盟《外國補貼條例》《國際采購工具條例》等形成“組合拳”，將構(gòu)建起一個復(fù)雜且嚴(yán)密的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。中企需同時應(yīng)對多重審查，交易時間、成本和結(jié)果的不確定性大大增加，任何疏漏都可能導(dǎo)致項目被叫?；蛱幜P。與此同時，歐盟的政策取向也將助長全球貿(mào)易保護主義思潮，其貿(mào)易伙伴或?qū)⑿Х轮υO(shè)限，使中企面臨更加不公平的國際市場環(huán)境。

應(yīng)對：四個層面提前布局主動作為

面對歐盟日益抬頭的保護主義浪潮，中國相關(guān)行業(yè)企業(yè)需要主動作為、積極應(yīng)對，通過本地化經(jīng)營實現(xiàn)合規(guī)，加強對歐磋商溝通，并在必要時利用法律武器積極維權(quán)。

雙邊層面，采取磋商溝通與利益綁定的“進取性”策略。一方面，構(gòu)建利益共同體。與歐盟行業(yè)協(xié)會、工會、地方政府以及利益相關(guān)方保持密切溝通，闡明中國企業(yè)為當(dāng)?shù)貛淼木蜆I(yè)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極作用，將企業(yè)的生存發(fā)展與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會利益綁定。通過構(gòu)建堅實的本地利益聯(lián)盟，可以在政策討論和執(zhí)行層面獲得更多理解與支持，降低被政治化的風(fēng)險。另一方面，參與立法協(xié)商程序。目前，法案需經(jīng)歐盟成員國與歐洲議會談判協(xié)商并最終敲定?？赏ㄟ^行業(yè)協(xié)會、商務(wù)部等渠道積極參與歐盟委員會的立法程序，聯(lián)合歐盟當(dāng)?shù)乜蛻簟⒑献骰锇檫M行游說，強調(diào)限制中國供應(yīng)鏈將推高歐洲通脹、延緩綠色轉(zhuǎn)型等，從而爭取豁免條款或緩沖期。

戰(zhàn)略層面，以合規(guī)換取市場準(zhǔn)入的“適應(yīng)性”調(diào)整。當(dāng)前，陽光電源、寧德時代等頭部企業(yè)已在加速歐洲本地化經(jīng)營，通過提高歐盟本土比例、加強歐洲原材料采購，以滿足法案的“可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)”。相關(guān)企業(yè)可考慮在歐盟設(shè)立研發(fā)中心或生產(chǎn)基地，并積極發(fā)展本地供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)。對于受股比限制的項目，可主動尋求與歐盟企業(yè)成立合資公司，以規(guī)避關(guān)稅和進口限制，換取政策安全與市場份額，將“強制合作”轉(zhuǎn)化為互利共贏的戰(zhàn)略聯(lián)盟。正如美國市場的經(jīng)驗所示，以“合規(guī)身份”獲得準(zhǔn)入資格，是在規(guī)則圍堵下的現(xiàn)實選擇。此外，實現(xiàn)供應(yīng)鏈多元化，建立符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的供應(yīng)鏈盡職調(diào)查體系，以滿足歐盟的綠色合規(guī)要求。

法律層面，善用司法救濟進行維權(quán)的“防御性”應(yīng)對。我國商務(wù)部已明確指出IAA法案部分條款構(gòu)成制度性歧視和投資壁壘，涉嫌違反世界貿(mào)易組織（WTO）的最惠國待遇原則。相關(guān)行業(yè)企業(yè)可在充分準(zhǔn)備證據(jù)的基礎(chǔ)上，提請我國政府部門依據(jù)WTO爭端解決機制（DSU）正式提起申訴。在歐經(jīng)營的中企可依據(jù)《歐盟運行條約》（TFEU）第34條至36條（貨物自由流動原則）或《歐盟基本權(quán)利憲章》（CFR）第16條（營業(yè)自由），向歐盟法院（CJEU）提起訴訟，主張該法案違反歐盟內(nèi)部市場原則，維護自身程序性權(quán)利。

規(guī)則層面，積極推動“標(biāo)準(zhǔn)輸出”的“前瞻式”布局。歐盟出臺法案本質(zhì)上是在綠色貿(mào)易領(lǐng)域爭奪規(guī)則制定權(quán)。規(guī)則制定權(quán)的背后是技術(shù)主導(dǎo)權(quán)，中國企業(yè)應(yīng)從被動適應(yīng)規(guī)則轉(zhuǎn)向主動參與規(guī)則制定，利用中國產(chǎn)業(yè)的先發(fā)優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢，聯(lián)合產(chǎn)業(yè)鏈上下游成立國際性技術(shù)聯(lián)盟，率先發(fā)布團體標(biāo)準(zhǔn)，進而上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)乃至國際標(biāo)準(zhǔn)，搶占技術(shù)定義、標(biāo)準(zhǔn)界定的先機，逐步實現(xiàn)從“產(chǎn)品輸出”向“標(biāo)準(zhǔn)輸出”的躍遷，將歐盟的“規(guī)則圍墻”轉(zhuǎn)化為自身全球化布局和標(biāo)準(zhǔn)國際化的“升級臺階”。

關(guān)于作者

付萌，法治網(wǎng)副總編輯、輿情中心主任

耿夢然，法治網(wǎng)法治輿情編輯部研究員