□ 王成棟（內蒙古大學特聘教授）

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）已被列為《國務院2025年度立法工作計劃》的預備修改項目將進行第二次修改?！稐l例》自2007年頒布，2019年進行了第一次修訂，修訂后不僅條文增加了18條，內容也更加充實，更具操作性，有了長足的進步；但多年過去，信息公開實踐與建設透明政府、民主政府、法治政府的要求仍有差距。公民通過法規(guī)范保護知情權的便利程度還不夠，通過信息公開行使監(jiān)督權的規(guī)定更加闕如，一些條款存在糾纏與內在沖突；通過公民監(jiān)督促進行政機關依法公平公正高效履行信息制作與公開職責的條款缺失。在實現(xiàn)以信息“公開為常態(tài)、不公開為例外”的法規(guī)范設計上，給予了行政機關過大的裁量權，而行政監(jiān)督、司法監(jiān)督又缺乏剛性。《條例》的進一步修改應該在理念、理論、原理和原則上有所修正。

知情權是一種“復合權利”

政府信息公開法規(guī)范創(chuàng)制中，知情權是與政府信息請求權、意見表達權、公共事務參與權、對公共機構監(jiān)督的監(jiān)督權相融通的既包含私權維護，又包含公益保護的復合權利。申請人行使政府信息公開請求權，不應該僅被認為是行政機關具體行政行為侵犯其合法權益而進行的私權利維護，還應包括公民作為國家主人，對于社會公共利益，對公共權力機關進行監(jiān)督的公權利保護。

公民知情權在現(xiàn)代社會應該定位為一種新型的復合權利。因此，不能將信息獲取權狹隘片面化。其實，無論是復議請求權，還是行政訴訟訴權，都包含私益與公益。由此，無論是信息公開范圍的確立與排除，還是申請人的請求程序、監(jiān)督與救濟程序的設計，都應當與公民信息權利是復合權利相匹配。那種公民信息權或知情權，被認為僅是與行政機關具體行政行為相聯(lián)系保護私權的觀點是片面的、有害的。建議在總則第一條增加“監(jiān)督、促進行政機關依法行政”的內容，即“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，監(jiān)督、促進行政機關依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例”。

以“行政過程公開”理論作為政府信息公開法規(guī)范創(chuàng)制的原理，以“全過程人民民主”作為構建政府信息公開法規(guī)范的靈魂

信息公開在現(xiàn)代社會應定位為公共權力機關從機構設置、職權職責配置、權力運行、權力反饋以及對權力的監(jiān)督的全過程信息公開。不限于決策、執(zhí)行和監(jiān)督所謂的三階段的程序公開，更不僅僅是行政機關行使權力作用于相對人的具體行政行為的公開。中國的法律制度更強調實體與程序的統(tǒng)一，在強調主體及其職權職責法治化的同時，也強調程序法律制度建設。而行政組織法治化恰好回應了“打鐵必須自身硬”的權力主體的自我革命，對公共權力主體及其職權職責配置的法治化要求，對組織者、決策者、執(zhí)行者與監(jiān)督者的這些實體的要求，與程序各要素的配置法治化有同等重要的作用。行政全過程公開，首先是享有公共權力的主體或組織本身的法律地位的公開，是機構、人員、編制、職級、職權、經費等的法治化。主體法治化是其權力運行法治化的前提，沒有主體的法治化與公開化，就沒有行為及其結果的法治化與公開化。將主體僅理解為行政機關的內部事務信息，顯然是矮化了主體信息的地位與作用，建議刪減相關條款。

信息公開排除的再排除

究竟是路徑依賴，還是作繭自縛？無論是行政復議，還是行政訴訟立法中，公民對具體行政行為不服哪些可以請求救濟、哪些無權申請，即所謂“收（受）案范圍”，不論在理論上還是在規(guī)范創(chuàng)制時都成了一個難解的“結”。在政府信息公開立法中，哪些可以通過行政機關的主動公開獲得、哪些可以通過申請獲得，同樣成了一個“繭”。但因具體行政行為引起權利受損的復議請求權范圍、行政訴訟訴權范圍與信息公開范圍畢竟有別，前者更多的是以行政法上權利受到損害之名。而知情權與其不同，是一種基于人民主權主體地位享有的更具有公共性的權利。權利性質不同，復議請求權與訴訟請求權如果更多地定位為抵抗權利，而知情權更多的是通過“知”達至參與的權利。

行政機關制作、獲取、處理行政信息，并不是傳統(tǒng)意義上的以產生、形成、確立、變更某種法律關系的行政行為或具體行政行為，更多的表現(xiàn)為準行政行為或事實行為形成的監(jiān)督關系，其意義更多的是在民主政府滿足公民“知”的需求，是履行職責過程中的記錄或狀態(tài)。既然信息公開與復議、訴訟請求權主要是因私權利受公權力損害而產生不同，信息公開則是政府機關更多表現(xiàn)為滿足公民“知”的義務。

行政機關滿足公民“知”的義務不能說毫無邊界，但與因行政行為損害合法權利形成的“有權利必有救濟”不同。其排除標準或邊界只能是《條例》第十四條規(guī)定的法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩(wěn)定的政府信息和第十五條涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息。在邏輯上是一種反向路徑，前者是有損害即有救濟，后者是不禁止、不損害皆公開。那么第十六條規(guī)定的可以不予公開的行政機關的內部事務信息、行政機關的過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息就不具有可以不公開的理由。

其實，《條例》第十六條與第二十條第（二）（四）（七）（八）（九）（十）（十一）（十三）項存在著內在的緊張關系。它們包含在傳統(tǒng)的廣義的行政機關內部事務信息中，尤其是第（十四）項公務員招考的職位、名額、報考條件等事項以及錄用結果，在行政法傳統(tǒng)上均具有行政內部事務的性質，也是所謂的一種內部行政行為。而公務員任職、晉級、晉職，在第（十四）項中沒有列明，但在公務員法中以及實務中成為常態(tài)化的公開信息。另外，第十六條可以不予公開的表述本身具有可以公開的意思，給予行政機關自我決定的裁量權，易導致在實踐執(zhí)行中的不統(tǒng)一。因此，建議刪除第十六條。

治理應申請信息公開中的“不作為”

行政機關以“信息不存在”為由搪塞公民申請政府信息公開，其產生原因主要有以下幾點：

第一，因經驗、能力不足沒有制作相關信息，或怠于履行職責而未制作應該制作的信息。對此建議單獨設立一章“信息制作”。

第二，信息管理系統(tǒng)不完善：部分行政機關缺乏客觀、完善的政府信息管理系統(tǒng)，導致信息存儲混亂，難以準確檢索到相關信息。

第三，法律規(guī)定不明確：雖然《條例》規(guī)定了信息公開的行為規(guī)范，但對于信息保存的義務規(guī)定不夠明確，實際履職與信息保存之間的關聯(lián)性不清晰，使得行政機關在信息管理和公開方面缺乏有力的法律約束。

第四，主觀故意隱瞞：部分行政機關工作人員可能出于不愿公開某些信息的目的，如涉及自身利益或存在不當行為等，即使信息實際存在，也聲稱不存在，將“信息不存在”作為托詞。

第五，舉證責任分配不合理：在政府信息公開爭議的行政訴訟中，行政機關需對政府“信息不存在”這一否定性事實進行舉證。由于信息掌握在行政機關手中，申請人舉證能力有限，難以證明信息存在，這在一定程度上導致行政機關隨意以“信息不存在”為由進行答復。

針對這些問題，可以考慮規(guī)定如下內容：

明確合理檢索義務：進一步明確行政機關在答復“信息不存在”時，必須履行合理檢索義務，并對合理檢索的標準、方式、流程等作出具體規(guī)定。例如，規(guī)定檢索的范圍應涵蓋相關的數(shù)據(jù)庫、檔案系統(tǒng)等，檢索人員應具備相應的專業(yè)知識和技能等。

強化信息保存義務：在立法中明確行政機關對其履職過程中產生的信息負有保存義務，規(guī)定信息保存的期限、方式和要求等，確保信息的完整性和可檢索性。

建立監(jiān)督追責機制：對于行政機關主觀上怠于檢索甚至惡意隱瞞信息的行為，建立相應的監(jiān)督追責機制，明確具體的法律責任，如對相關責任人員進行行政處分等，以促使行政機關依法履行信息公開義務。

完善舉證責任分配：可以借鑒最高人民法院指導案例101號所引入的以初步證據(jù)為核心的反證規(guī)則。當申請人提供了信息存在的初步證據(jù)后，舉證責任轉移給行政機關，由其證明“信息不存在”，以平衡雙方的舉證能力。