□ 許鵬（重慶市高級人民法院執(zhí)行局裁決處副處長、三級高級法官）

進入新時代，解決行政爭議被確立為行政審判的核心任務(wù)，提升到前所未有的高度，并正式納入行政訴訟法的立法宗旨。2025年，《中共中央關(guān)于加強新時代審判工作的意見》明確要求“加強行政爭議實質(zhì)化解”，為新時代行政訴訟錨定了核心目標(biāo)。解決行政爭議語境下的行政訴訟制度，需要建構(gòu)“分矛盾”→“調(diào)優(yōu)先”→“及時轉(zhuǎn)”→“判到位”→“治源頭”→“統(tǒng)條線”的全流域、系統(tǒng)化解紛路徑，把實質(zhì)性化解行政爭議貫穿案件辦理始終，在每一個環(huán)節(jié)都把化解矛盾、服判息訴做到極致，以優(yōu)質(zhì)高效的行政審判工作服務(wù)黨和國家工作大局。

“分矛盾”：甄別行政爭議，分流分類辦案

首先，訴前甄別分流。行政審判部門派員指導(dǎo)或者參與行政案件的立案審查，根據(jù)行政起訴狀和相關(guān)材料，確定被訴行政行為和案涉爭議，區(qū)別不同情形處理：不屬于受案范圍的，引導(dǎo)尋求其他途徑救濟；雖屬受案范圍但更適宜通過非訴訟方式解決的，引導(dǎo)先行訴前化解；屬于受案范圍且通過訴訟途徑解決效果更佳或者當(dāng)事人拒絕訴前化解的，徑直立案審理。

其次，訴中甄別分流。對當(dāng)事人拒絕訴前化解、訴前化解不成或者不宜訴前化解，依法進入訴訟程序的行政案件，承辦法官在查清基本事實、找準(zhǔn)基本爭點的基礎(chǔ)上，評估案涉行政爭議協(xié)調(diào)化解的可能性：有協(xié)調(diào)化解可能的，先行組織調(diào)解或者促成和解；訴前已經(jīng)協(xié)調(diào)不成，或者當(dāng)事人明確拒絕調(diào)解和解，或者裁判更利于解決爭議的，及時推進審理，依法作出裁判。

最后，判后甄別分流。對生效判決被訴行政機關(guān)勝訴、行政相對人仍不息訴的案件，根據(jù)不同情況參與案涉行政爭議的后續(xù)解決：被訴行政行為雖然合法正當(dāng)，但行政相對人正當(dāng)訴求落實不到位的，可通過司法建議督促被訴行政機關(guān)予以解決；被訴行政行為雖具備合法要件或者基于“三個效果”考量只能支持被訴行政行為，但案涉行政爭議無法通過個案訴訟實質(zhì)性化解的，應(yīng)協(xié)同相關(guān)部門單位共同參與化解；行政相對人無正當(dāng)理由拒不息訴的，優(yōu)化判后答疑，強化釋法明理。

“調(diào)優(yōu)先”：聚焦非訴化解，推動多元解紛

第一，明確非訴化解重點案件。將6類行政訴訟案件，即：行政相對人訴求難以得到支持但又存在確需解決的問題；案情重大、復(fù)雜，涉案人員眾多或者影響社會穩(wěn)定；因政策調(diào)整、解決歷史遺留問題等作出行政行為，由行政機關(guān)處理更有利于解決行政爭議；為應(yīng)對新情況、解決新問題，在法律供給不足的情況下，行政機關(guān)作出的創(chuàng)新性、試驗性行政行為；行政爭議實質(zhì)是行政相對人不服法律規(guī)定或者政策標(biāo)準(zhǔn)本身而產(chǎn)生；行政賠償、補償?shù)刃姓C關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)定有裁量權(quán)以及按照規(guī)定可以訴前調(diào)解的其他案件，確定為“被訴行政行為雖屬行政訴訟受案范圍但案涉行政爭議更適宜通過非訴訟方式化解”的案件，優(yōu)先導(dǎo)入行政爭議化解中心，依托協(xié)同機制予以實質(zhì)性化解。

第二，健全協(xié)同化解爭議機制。建立省級層面司法、行政、檢察“三位一體”協(xié)同推進，訴訟前、訴訟中、訴訟后全過程化解的行政爭議全域協(xié)同治理機制；在各區(qū)縣、行政爭議多發(fā)市級部門建設(shè)行政爭議化解中心或者常態(tài)化的協(xié)同化解行政機制；建立健全法、檢、紀檢監(jiān)察合作化解行政爭議機制。

第三，完善非訴化解運作流程。對進入訴前化解的案件，由立案部門編立字號，導(dǎo)入行政爭議化解中心或者其他調(diào)解組織進行訴前化解。訴前化解達成協(xié)議的，當(dāng)事人可以向有管轄權(quán)的人民法院申請司法確認或者出具行政訴前調(diào)解書，編立“訴前調(diào)確”字號。人民法院應(yīng)審查調(diào)解協(xié)議，符合法律規(guī)定的，出具訴前調(diào)解書，編立“訴前調(diào)書”字號；認為調(diào)解協(xié)議不符合法律規(guī)定或者有可能損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益的，裁定駁回申請。訴中化解參照訴前化解程序開展。

“及時轉(zhuǎn)”：提高辦案效率，避免久調(diào)無果

一方面，“非”“訴”無縫對接。在訴前協(xié)調(diào)中，雙方當(dāng)事人意見分歧較大、難以達成調(diào)解協(xié)議的；或者雙方明確表示不愿繼續(xù)協(xié)調(diào)、明確希望依法立案審理的；或者實際情況表明已不宜再推進訴前協(xié)調(diào)工作的，依當(dāng)事人申請或者依職權(quán)停止非訴協(xié)調(diào)，第一時間依法立案、轉(zhuǎn)入訴訟。

另一方面，“調(diào)”“判”無縫對接。在訴中協(xié)調(diào)中，當(dāng)事人雙方意見分歧較大、難以成功調(diào)解或者達成和解協(xié)議的；或者雙方都明確表示不愿調(diào)解和解、希望繼續(xù)審理、依法裁判的；或者窮盡手段促成和解、組織調(diào)解始終無法達成協(xié)議，已不宜再組織調(diào)解、促成和解的；或者發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人實際上利用調(diào)解與和解拖延審理時間，依職權(quán)停止組織調(diào)解和促成和解，第一時間繼續(xù)審理、及時下判。

“判到位”：抓好裁判解紛，做到訴判對應(yīng)

一是推進分類審理。根據(jù)不同的案件類型、被訴行政機關(guān)有無裁量權(quán)以及裁量權(quán)大小、行政爭議的形成原因，采取有區(qū)別、差異化的審理方式。

二是改進審判方式。改變傳統(tǒng)司法辦案模式，將“實質(zhì)解決行政爭議”作為一以貫之的邏輯主線貫穿行政訴訟的全過程、各環(huán)節(jié)。既全面查清事實、正確適用法律、依法進行裁判，也穿透表象法律關(guān)系、研判真實訴求爭點、靶向開展審理；既要審查被訴行政行為是否合法正當(dāng)，也要“穿透”被訴行政行為，解決因被訴行政行為影響的權(quán)益紛爭；既通過正確適用法律“定分止?fàn)帯?，也通過發(fā)出法律釋明、判后答疑等方式推動矛盾解決、案結(jié)事了。

三是推進“訴”“判”對應(yīng)。在立案環(huán)節(jié)，加強對行政相對人提起行政訴訟的釋明力度，努力使“字面訴求”“真實訴求”相互一致，并能通過行政訴訟實現(xiàn)。所提訴求難以實質(zhì)實現(xiàn)的，引導(dǎo)行政相對人通過變更被訴行政行為、修改完善具體訴求等方式重新明確，確保在堅持對被訴行政行為合法性審查的基礎(chǔ)上，緊扣行政相對人的真實訴求審理案件。在審理中，優(yōu)化裁判方式，確?！霸V審一致”。

“治源頭”：發(fā)揮數(shù)助決策，推進信息共享

第一，強規(guī)范執(zhí)法指引。定期召開“府”“檢”“法”聯(lián)席會，開展“府”“檢”“法”三家“同堂培訓(xùn)”，協(xié)同解決重大疑難執(zhí)法司法問題，發(fā)布實質(zhì)性化解行政爭議典型案例。探索“矛盾協(xié)調(diào)化解綜合類司法建議”發(fā)送對象、發(fā)送途徑、發(fā)送方式的多元化，并做好司法建議發(fā)送后的情況反饋、效果評估、爭議解決進度跟蹤等工作。

第二，強信息資源共享。定期向依法治市辦、司法行政機關(guān)及有關(guān)行政部門單位推送涉訴數(shù)據(jù)信息。借助數(shù)智平臺，推進將行政審判司法大數(shù)據(jù)納入數(shù)字政府公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共用共享，案件信息互通互聯(lián)，以智能化、數(shù)字化服務(wù)社會治理。

“統(tǒng)條線”：統(tǒng)籌條線指導(dǎo)，提高審判質(zhì)量

一是狠抓統(tǒng)籌聯(lián)動。在行政案件集中管轄地區(qū)，對于解決案涉行政爭議超越案件審理法院權(quán)限的，要求爭議所在地法院配合做好與當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)的溝通協(xié)調(diào)工作，必要時報請上級法院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。當(dāng)事人就關(guān)聯(lián)行政爭議向多家法院起訴的，受理法院之間保持溝通聯(lián)系，在確保適法統(tǒng)一的基礎(chǔ)上共同做好爭議實質(zhì)性化解工作。

二是狠抓案件管理。建立重大敏感案件、法律適用疑難案件、新類型案件“專冊專管”制度，推動重大疑難案件快審快結(jié)；細化案件甄別、審限預(yù)警、嚴格審限、規(guī)范結(jié)案等案件管理規(guī)定，推進案件管理規(guī)范化、精細化；以優(yōu)化辦案力量、定期通報個人辦案情況、嚴格審限審批、明確再審審查詢問要求、強化辦案配合等多個舉措為抓手，再優(yōu)化案件審判質(zhì)效指標(biāo)。

三是狠抓業(yè)績評估。對標(biāo)對表最高人民法院新版審判質(zhì)量管理指標(biāo)體系，優(yōu)化行政審判評價指標(biāo)，提升行政審判效果指標(biāo)權(quán)重，引導(dǎo)行政審判條線全力推進行政爭議實質(zhì)性化解。