近日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局起草的《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷合規(guī)指引（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《指引》），面向社會(huì)公開征求意見，引發(fā)外界廣泛關(guān)注。

當(dāng)前，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，有些平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者借助數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本、平臺(tái)規(guī)則等影響著多個(gè)領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。在此背景下，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管再出重拳。近日，法治網(wǎng)研究院邀請(qǐng)到國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷執(zhí)法一司原司長(zhǎng)吳振國(guó)、北京大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任肖江平、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所二級(jí)研究員王曉曄、南開大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)陳兵、《法治日?qǐng)?bào)》律師專家?guī)斐蓡T馬麗紅律師，圍繞相關(guān)話題展開一場(chǎng)深度對(duì)談。

01

法治網(wǎng)研究院：從整體上，您如何評(píng)價(jià)《指引》，其實(shí)現(xiàn)了哪些突破？

吳振國(guó)：該《指引》是繼《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》之后，完善反壟斷制度規(guī)則、健全平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管制度的又一重要成果。

總體上看，《指引》具有三方面創(chuàng)新突破：一是打造平臺(tái)合規(guī)管理“參考書”，適應(yīng)平臺(tái)企業(yè)自身特點(diǎn)，構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—風(fēng)險(xiǎn)管理—合規(guī)保障”的事前預(yù)防框架。

二是首創(chuàng)“示例化”風(fēng)險(xiǎn)清單，把握平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管規(guī)律，將新型壟斷風(fēng)險(xiǎn)具象化，破解平臺(tái)合規(guī)“找不到門、摸不著路”的困境。

三是創(chuàng)新“事前監(jiān)管”模式，通過對(duì)平臺(tái)壟斷行為認(rèn)定思路的細(xì)化，顯著降低行業(yè)合規(guī)成本，實(shí)現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)反壟斷法》框架內(nèi)推動(dòng)“監(jiān)管關(guān)口前移”，為全球平臺(tái)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)治理提供中國(guó)方案。

肖江平：我認(rèn)為，《指引》實(shí)現(xiàn)了三大突破：一是為平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者在《中華人民共和國(guó)反壟斷法》《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》《經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)指南》和自身經(jīng)營(yíng)管理之間搭建合規(guī)實(shí)踐橋梁，建立全國(guó)統(tǒng)一合規(guī)行為規(guī)范。

二是建立“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—風(fēng)險(xiǎn)管理—合規(guī)保障”的三層架構(gòu)，進(jìn)一步將反壟斷規(guī)制從事后懲戒擴(kuò)展到事前預(yù)防，將外部規(guī)制延伸到內(nèi)部管理，有效降低社會(huì)治理成本。

三是創(chuàng)造性地借鑒“穿透式規(guī)制”，對(duì)平臺(tái)總部與子公司的合規(guī)義務(wù)和責(zé)任作出明確界定，以內(nèi)部管理架構(gòu)的合規(guī)改造推動(dòng)合規(guī)落實(shí)落細(xì)。這種“軟法引導(dǎo)”的模式既保持法律確定性、監(jiān)管威懾力，又為企業(yè)留出創(chuàng)新發(fā)展空間，使合規(guī)成為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

王曉曄：《指引》根據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》相關(guān)規(guī)定、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的特點(diǎn)以及我國(guó)迄今這個(gè)領(lǐng)域的法律實(shí)踐，用示例方式生動(dòng)地列舉了平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者可能存在的8種風(fēng)險(xiǎn)。這是一個(gè)創(chuàng)新之處。

《指引》的一些要求和規(guī)定不僅為平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者提供了清晰的行為指引，而且有助于維護(hù)平臺(tái)上廣大供貨商和消費(fèi)者的合法權(quán)益。以“二選一”行為為例，這個(gè)行為不僅損害平臺(tái)領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)，而且損害廣大商戶的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)以及消費(fèi)者對(duì)商品的選擇權(quán)。

02

法治網(wǎng)研究院：確實(shí)，《指引》以示例方式為平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者列舉了8種風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了條文的實(shí)用性和功能性。這些風(fēng)險(xiǎn)包括平臺(tái)間算法共謀、組織幫助平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議、平臺(tái)不公平高價(jià)、平臺(tái)低于成本銷售、封禁屏蔽、“二選一”行為、“全網(wǎng)最低價(jià)”、平臺(tái)差別待遇。您認(rèn)為，接下來，平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)如何進(jìn)一步調(diào)整做好內(nèi)部合規(guī)管理體系以滿足這些新規(guī)要求？

肖江平：《指引》進(jìn)一步突出了合規(guī)管理與事前監(jiān)管的差異，反壟斷合規(guī)更多需要平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者結(jié)合自身實(shí)際情況自主開展，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮引導(dǎo)作用。

《指引》也明確規(guī)定了自上而下的合規(guī)管理體系，包括建立負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、組織和推進(jìn)反壟斷合規(guī)工作的合規(guī)管理機(jī)構(gòu)，在合規(guī)管理機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下開展合規(guī)匯報(bào)、合規(guī)培訓(xùn)、合規(guī)考核和合規(guī)監(jiān)督。

在日常管理中，合規(guī)管理全流程均可借助信息化手段，切實(shí)將合規(guī)管理嵌入到具體的業(yè)務(wù)活動(dòng)中。

吳振國(guó)：《指引》明確提出了平臺(tái)合規(guī)的針對(duì)性、全面性、穿透性、持續(xù)性原則，總體上，平臺(tái)可以按照這四方面原則來調(diào)整自身反壟斷合規(guī)體系，這也是健全合規(guī)管理長(zhǎng)效機(jī)制的正確方向。

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等從事本法禁止的壟斷行為?！吨敢匪岬倪@8個(gè)新型壟斷風(fēng)險(xiǎn)，歸根結(jié)底還是不公平不合理地利用了平臺(tái)規(guī)則、數(shù)據(jù)和算法等而引發(fā)?！吨敢吩诖┩感栽瓌t中特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)規(guī)則算法的穿透，在風(fēng)險(xiǎn)管理部分也提出了平臺(tái)可以開展平臺(tái)規(guī)則審查和算法篩查，做好這些應(yīng)該能夠有效提升新型壟斷風(fēng)險(xiǎn)的防范能力，才是真正實(shí)現(xiàn)了合規(guī)有效穿透。

從行業(yè)現(xiàn)狀看，平臺(tái)的合規(guī)管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)技術(shù)部門之間通常存在著法律與技術(shù)溝通障礙、跨部門協(xié)調(diào)不暢等諸多困難，但克服掉這些困難，正是平臺(tái)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)、切實(shí)做好反壟斷合規(guī)必經(jīng)之路。這也恰恰說明了反壟斷合規(guī)是“一把手工程”，需要平臺(tái)管理者的堅(jiān)定決心和執(zhí)行力度。

03

法治網(wǎng)研究院：外界很關(guān)注《指引》要求平臺(tái)不得濫用市場(chǎng)支配地位實(shí)施“二選一”、不公平高價(jià)銷售、限定交易等行為。您認(rèn)為，在平臺(tái)生態(tài)治理中，如何設(shè)計(jì)基本規(guī)則才能既保障平臺(tái)健康發(fā)展，又避免對(duì)中小商戶的擠壓？

陳兵：平臺(tái)生態(tài)治理需兼顧效率與公平、創(chuàng)新與秩序。首先，在設(shè)計(jì)規(guī)則時(shí)，需要基于平臺(tái)規(guī)模、市場(chǎng)份額及對(duì)生態(tài)內(nèi)商戶的影響力進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)，對(duì)大型平臺(tái)可施加更高標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)義務(wù)，對(duì)中小平臺(tái)適用更加靈活的規(guī)則，避免“一刀切”。

其次，需要注重構(gòu)建“事前預(yù)防、事中監(jiān)管、事后救濟(jì)”的全鏈條治理機(jī)制，強(qiáng)化平臺(tái)規(guī)則審查與算法審查，將合規(guī)嵌入平臺(tái)業(yè)務(wù)流程事前評(píng)估和事中監(jiān)控等環(huán)節(jié)。

最后，有效治理更需要構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同治理格局，并提升監(jiān)管的數(shù)字化水平，規(guī)則設(shè)計(jì)需要暢通內(nèi)外監(jiān)督與申訴渠道。

馬麗紅：我認(rèn)為，在平臺(tái)生態(tài)治理中，設(shè)計(jì)基本規(guī)則需平衡平臺(tái)健康發(fā)展與保護(hù)中小商戶權(quán)益，核心是遵循“針對(duì)性、全面性、穿透性、持續(xù)性”的原則，并圍繞以下關(guān)鍵點(diǎn)展開——

明確行為紅線，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。規(guī)則應(yīng)清晰列舉濫用市場(chǎng)支配地位的具體場(chǎng)景，例如《指引》中明確的“二選一”、封禁屏蔽、“全網(wǎng)最低價(jià)”等。這為平臺(tái)提供了明確的行為邊界，避免其利用規(guī)則、算法、數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)擠壓中小商戶，從而穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，提振發(fā)展信心。

強(qiáng)化算法與規(guī)則穿透式監(jiān)管。平臺(tái)應(yīng)建立算法篩查與迭代糾偏機(jī)制，對(duì)其定價(jià)、推薦、排序等核心算法進(jìn)行定向篩查和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。同時(shí)，對(duì)賬戶管理、流量分配、促銷政策等平臺(tái)規(guī)則進(jìn)行重點(diǎn)審查，防止通過技術(shù)黑箱實(shí)施隱性強(qiáng)制行為，侵害中小商戶的定價(jià)自主權(quán)和公平交易權(quán)。

構(gòu)建多方共贏的生態(tài)治理模式。治理目標(biāo)應(yīng)從單一監(jiān)管升級(jí)至維護(hù)整個(gè)平臺(tái)生態(tài)的良性關(guān)系。規(guī)則應(yīng)鼓勵(lì)平臺(tái)通過優(yōu)化服務(wù)、提升效率來競(jìng)爭(zhēng)，而非通過過度補(bǔ)貼、壓低商戶利潤(rùn)等低水平同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。這能促使平臺(tái)回歸服務(wù)本質(zhì)，助力中小商戶將資源集中于產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量提升，最終形成消費(fèi)者、商戶、平臺(tái)共贏的健康生態(tài)。

04

法治網(wǎng)研究院：《指引》目前還處于征求意見階段，您還有什么意見和建議？

陳兵：《指引》既是一次規(guī)則試水評(píng)估，也是一次治理理念和方式的技術(shù)試驗(yàn)。其通過示范性、合作性及柔性的多元治理，來回應(yīng)高度動(dòng)態(tài)變化的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，試圖搭建多層次、系統(tǒng)性的合規(guī)指引架構(gòu)，幫助平臺(tái)主體更好建立自身免疫系統(tǒng)，也促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加科學(xué)合理地看待新技術(shù)、新模式、新產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，加快建立平臺(tái)經(jīng)濟(jì)全周期、全鏈條、全過程的系統(tǒng)治理，為樹牢平臺(tái)責(zé)任主體意識(shí)，夯實(shí)平臺(tái)主體責(zé)任提供良法善治。

如果再提些建議的話，《指引》可以考慮針對(duì)不同類型的平臺(tái)業(yè)務(wù)，列出更具象的合規(guī)要點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示。例如，對(duì)于電商平臺(tái)，規(guī)則應(yīng)重點(diǎn)規(guī)制平臺(tái)利用流量分配、搜索降權(quán)等技術(shù)手段實(shí)施的隱性限制，并要求其在大促活動(dòng)期間，提前報(bào)備特殊的排名算法規(guī)則，保障中小商戶的知情權(quán)。

對(duì)于社交平臺(tái)，規(guī)則應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注平臺(tái)是否利用其底層操作系統(tǒng)或社交關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，強(qiáng)制要求用戶使用特定支付工具，或禁止第三方鏈接分享，保障互操作性。

對(duì)于搜索平臺(tái)，規(guī)則應(yīng)要求其明確區(qū)分自然搜索結(jié)果與付費(fèi)廣告，并對(duì)自營(yíng)業(yè)務(wù)或關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的展示位置進(jìn)行嚴(yán)格限制，避免“自我優(yōu)待”。

馬麗紅：我的建議是：一是細(xì)化“正當(dāng)理由”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)低于成本銷售、差別待遇等行為，進(jìn)一步明確行業(yè)通用的豁免情形（如合理補(bǔ)貼、技術(shù)優(yōu)化等），減少企業(yè)合規(guī)判斷的不確定性。

二是增加合規(guī)分級(jí)指導(dǎo)，結(jié)合平臺(tái)規(guī)模、市場(chǎng)影響力差異化設(shè)定合規(guī)要求，避免中小平臺(tái)承擔(dān)過重合規(guī)成本，兼顧監(jiān)管效果與市場(chǎng)活力。

三是強(qiáng)化技術(shù)合規(guī)配套支持，建議監(jiān)管部門發(fā)布算法合規(guī)評(píng)估指南或典型案例庫(kù)，幫助平臺(tái)破解“算法黑箱”帶來的合規(guī)難題。

四是建立合規(guī)交流機(jī)制，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭搭建平臺(tái)與監(jiān)管部門的溝通橋梁，及時(shí)回應(yīng)企業(yè)在新規(guī)適用中的實(shí)操疑問，推動(dòng)合規(guī)指引落地見效。

專家簡(jiǎn)介

吳振國(guó)

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷局原局長(zhǎng)、

反壟斷執(zhí)法一司原司長(zhǎng)

肖江平

北京大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任、教授

王曉曄

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所二級(jí)研究員

陳兵

南開大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授

馬麗紅

《法治日?qǐng)?bào)》律師專家?guī)斐蓡T、

北京德和衡律師事務(wù)所高級(jí)合伙人