□ 本報記者 朱寧寧 戰(zhàn)海峰

規(guī)范性文件，即人們通常所稱的“紅頭文件”，首次有了地方性法規(guī)專門規(guī)范。

3月25日，重慶市六屆人大常委會第二十二次會議表決通過《重慶市規(guī)范性文件管理條例》（以下簡稱《條例》），《條例》將于6月1日起施行。《條例》將重慶市各級各類規(guī)范性文件納入全生命周期管理體系，為破解規(guī)范性文件制發(fā)管理不統(tǒng)一不規(guī)范、進一步夯實超大城市現(xiàn)代化治理制度底座提供了地方立法支撐。

業(yè)內(nèi)人士認為，重慶在全國率先出臺專門規(guī)范規(guī)范性文件管理工作的地方性法規(guī)，是深入推進全面依法治市、提升治理體系現(xiàn)代化的創(chuàng)新舉措，也為全國規(guī)范性文件管理立法探索邁出開創(chuàng)性一步。

提升文件質(zhì)量

規(guī)范性文件是貫徹黨的政策、承載法律實施、規(guī)范社會活動的重要載體，涉及領(lǐng)域廣、數(shù)量大、層級多，事關(guān)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國31個?。▍^(qū)、市）規(guī)范性文件總量已超38萬件。以重慶市為例，近年來歸集的全市三級八類規(guī)范性文件9700余件，其中除市政府規(guī)章外的行政規(guī)范性文件8100余件，覆蓋各區(qū)縣政府及其部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處等。

規(guī)范性文件具有普遍約束力和反復適用性，是法治建設(shè)“最后一公里”的關(guān)鍵重點。然而，法律、行政法規(guī)對立法、政府規(guī)章制定雖有專門規(guī)范，但對其他廣泛存在的規(guī)范性文件的制定管理缺乏統(tǒng)一法治規(guī)范。社會各界對規(guī)范性文件的合法性、合理性、可行性、公開性呼聲強烈。

針對如何加強規(guī)范性文件管理工作，全國人大常委會法制工作委員會明確鼓勵地方開展相關(guān)立法探索。2025年12月公布的《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2025年備案審查工作情況的報告》提出“推動地方人大開展規(guī)范性文件法治化、規(guī)范化建設(shè)”，即支持地方探索通過制定地方性法規(guī)等方式，就規(guī)范性文件范圍、制定主體、制發(fā)權(quán)限、制定程序、合法性審查、備案審查、發(fā)布及入庫要求等作出規(guī)定，將規(guī)范性文件制定管理與監(jiān)督工作納入法治軌道，進一步延伸備案審查工作效果，從源頭上提升規(guī)范性文件質(zhì)量和監(jiān)督管理水平。

中共重慶市委六屆六次全會提出“健全規(guī)范性文件全生命周期管理監(jiān)督機制”，為重慶市人大常委會此項立法明確了路徑指引和工作要求。

“黨中央賦予重慶探索超大城市現(xiàn)代化治理的重大使命，建立健全治理制度體系是工作基礎(chǔ)，加強規(guī)范性文件管理法治化規(guī)范化是題中應(yīng)有之義。”重慶市人大常委會備案審查工作委員會主任黃谷認為，規(guī)范性文件制定主體層級多、涉及面廣，若無嚴格制度約束，極易管理失控，影響法治統(tǒng)一與治理效能。推動規(guī)范性文件制定、發(fā)布、報備、實施全流程法治化、規(guī)范化，是順應(yīng)法治要求、實踐需要與社會期盼的必然選擇。

杜絕無權(quán)發(fā)文

《條例》共6章41條，聚焦規(guī)范性文件管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推出一系列具有創(chuàng)新性的制度設(shè)計，核心亮點是“全口徑覆蓋、全流程規(guī)范、全周期管理”。

全口徑適用實現(xiàn)規(guī)范對象全覆蓋，是《條例》最突出的首創(chuàng)性亮點?！稐l例》將全市各級人大、“一府一委兩院”及法律法規(guī)授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件均納入適用范圍，打破了以往規(guī)范性文件制發(fā)管理工作條塊分割、標準不統(tǒng)一以及存在盲區(qū)等問題。同時明確排除情形，既實現(xiàn)了“無死角”規(guī)范，又避免了適用范圍泛化，為基層執(zhí)行劃定了清晰邊界。

《條例》的另一創(chuàng)新亮點是源頭管控，設(shè)專章厘清規(guī)范性文件的制定主體及權(quán)限，針對不同制定機關(guān)的職權(quán)職責分類規(guī)定可以制定規(guī)范性文件的情形，從根本上杜絕無權(quán)發(fā)文、違規(guī)發(fā)文。《條例》明確，重慶市有關(guān)國家機關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織等可以制定規(guī)范性文件。同時，在全市推行“規(guī)范性文件制定主體清單制度”，由各系統(tǒng)、各區(qū)縣分別確定制定主體，清單以外的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、臨時機構(gòu)、未經(jīng)授權(quán)的公共企事業(yè)單位一律不得制定。

“這些制度可以從源頭上杜絕無權(quán)發(fā)文、隨意發(fā)文以及部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)‘降格發(fā)文’等現(xiàn)象?！蔽髂洗髮W法學院院長葉金育說。

為既防止簡單重復發(fā)文、照抄照搬，也防止政出多門、文件打架，《條例》將“精簡必要”寫入總則，通過多項制度機制嚴控發(fā)文數(shù)量、提升文件質(zhì)量：建立制定計劃機制，加強對規(guī)范性文件“立改廢清評”工作的統(tǒng)籌安排；設(shè)立必要性論證機制，對無制定必要的文件堅決叫停。

值得一提的是，《條例》完善了聯(lián)合起草機制，避免政出多門；明確上位法已有明確規(guī)定、同級文件已作具體規(guī)范的，不得重復制定，一般不得要求制定配套文件。

“這些制度設(shè)計與重慶先行探索的部門規(guī)范性文件雙重備案審查機制有效銜接?！敝貞c市人大常委會備案審查工委綜合處負責人楊樂修介紹說，近年來，重慶市探索推行政府部門行政規(guī)范性文件雙重備案審查聯(lián)動機制，已覆蓋30個區(qū)縣，推動有關(guān)區(qū)縣政府部門精簡規(guī)范性文件制發(fā)逾30%，在精文減負方面切實減輕了基層負擔。

推動全面公開

規(guī)范性文件依法公開，是保障群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基本要求，是提升行政和司法公信力、確保政策和法律正確實施的重要基礎(chǔ)?！俺閷衔募薄半[性文件”不公開、不透明，容易造成政策執(zhí)行和法律實施標準不一、公開事項內(nèi)部化、權(quán)力運行失范。

近年來，在全國人大常委會的指導下，重慶市人大常委會持續(xù)迭代升級“重慶市法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫”，目前已歸集全市9700余件規(guī)范性文件，并與“渝快辦”、政府文件數(shù)據(jù)庫、法檢機關(guān)公共服務(wù)平臺互聯(lián)互通，社會訪問量突破1000萬人次，文件下載量近60萬件次，成為群眾和企業(yè)查詢政策的重要平臺。

為杜絕“抽屜文件”問題，《條例》作出剛性規(guī)定，明確制定機關(guān)必須通過公報、門戶網(wǎng)站、公告欄等載體及時公布規(guī)范性文件，應(yīng)公開而未公開的，一律不得作為行使職權(quán)的依據(jù)。同時，要求所有規(guī)范性文件在“重慶市法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫”歸集展示，確保各數(shù)據(jù)庫文本一致。

此外，《條例》著眼于規(guī)范性文件出臺后的后續(xù)管理，將清理和實施情況評估緊密結(jié)合，形成閉環(huán)管理。清理機制重在解決“存量”問題，及時廢止或修改與實際情況不符、時過境遷的文件；評估機制主要針對文件實施效果，防止文件“長期休眠”，同時預防不當“增量”。

“兩項機制明確了責任主體、適用情形和工作要求，確保規(guī)范性文件始終合法、有效、管用，推動形成‘源頭規(guī)范制定、過程協(xié)同監(jiān)管、事后閉環(huán)評價’的管理鏈條?！秉S谷說。

提供治理經(jīng)驗

《條例》的出臺，不僅為超大城市現(xiàn)代化治理的制度建設(shè)提供立法支撐，更具全國示范意義。

“這部地方性法規(guī)在多個方面具有特色和示范性，是地方立法的先行嘗試，為完善備案審查制度體系進行了積極探索，也為全國規(guī)范性文件管理提供了寶貴經(jīng)驗?！闭憬髮W教授鄭磊說。

鄭磊指出，《條例》既為備案審查制度夯實了基礎(chǔ)，又突破了備案審查的監(jiān)督環(huán)節(jié)，推動實現(xiàn)“制、發(fā)、清、評、監(jiān)”全生命周期管理，同時與《重慶市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》相銜接，共同構(gòu)成規(guī)范性文件領(lǐng)域的法規(guī)“姊妹篇”，打通事前“制定端”與事后“監(jiān)督端”，形成了全鏈條的制度規(guī)范，填補了規(guī)范性文件管理的法規(guī)空白。